Reforma Agraria dan Perhutanan Sosial: Mewujudkan Tata Kelola Hutan Berkeadilan dan Berkelanjutan
Pemerintahan
Kabinet Kerja Jokwi-JK mencanangkan penyediaan sumber Tanah Obyek Reforma
Agraria (TORA) melalui Identifikasi dan inventarisasi Penguasaan, Pemilikan,
Penggunaan dan Pemanfaatan Tanah (IP4T) sedikitnya mencapai luasan 9 juta
ha. Sebagian sumber TORA tersebut diantaranya
disediakan melalui identifikasi kawasan hutan yang akan dilepaskan sedikitnya
seluas 4.1 juta ha. Penyediaan TORA merupakan salah satu sasaran pelaksanaan
Program Indonesia Kerja dalam rangka peningkatan kesejahteraan rakyat marjinal.
Program Reforma Agraria ini menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari Agenda
Pembangunan Nasional yang disusun sebagai penjabaran operasional dari 9 Program
Prioritas yang dikenal dengan Nawa Cita
(Kepres RI No.2 Tahun 2015 tentang RPJMN 2015-2019).
Disamping itu,
dalam upaya mencapai sasaran perbaikan kualitas tata kelola hutan di tingkat
tapak, juga dicanangkan program peningkatan kemitraan dengan masyarakat dalam
pengelolaan hutan seluas 12.7 juta ha melalui pola Hutan Tanaman Rakyat (HTR),
Hutan Kemasyarakatan (HKm), Hutan Desa (HD), Hutan Adat (HA) dan Hutan Rakyat
(HR). Pada tanggal 21 September 2016, Presiden Joko Widodo telah memimpin Rapat
Terbatas secara khusus membahas program tersebut untuk menegaskan komitmennya.
Dalam arahannya, Presiden menegaskan bahwa hutan sebagai sumber
penghidupan warga masyarakat di pedesaan harus dioptimalkan fungsinya
secara sosial, sehingga dapat membantu mengatasi kemiskinan. Untuk itu,
diperlukan kebijakan perhutanan sosial yang memberikan akses pengelolaan sumber
daya hutan bagi warga masyarakat di dalam dan di sekitar hutan (www.presidenri.go.id). Tidak lama berselang pasca rapat tersebut, kemudian
terbitlah Peraturan Menteri LHK tentang Perhutanan Sosial (
P.83/Menlhk/Setjen/Kum.1/10//2016).
Sebagian
kalangan menyambut baik kebijakan baru tetang Reforma Agraria (RA) dan Perhutanan Sosial (PS), mereka
menilai adanya angin segar pembaruan pengelolaan hutan di Indonesia. Ada juga yang
berpandangan bahwa pencanangan program RA-PS masih sebatas pencitraan. Tidak sedikit
pihak yang mengingatkan dengan memberikan catatan kritis, agar pemerintah tidak
mengulang “kegagalan” program ini pada pemerintahan era sebelumnya. Tidak sedikit pula yang memberikan respon
secara skeptis, bahkan sebagian diantaranya bersikap sinis. Mereka
mengkhawatirkan kebijakan RA-PS hanya bernuansa bagi-bagi lahan dan berpotensi mengancam
kelestarian hutan. Tulisan ini juga akan menyajikan catatan dan pertanyaan kritis,
sehingga diharapkan bisa memperkaya khasanah dan bermanfaat, baik bagi pihak
yang pro ataupun yang kontra terhadap kebijakan RA-PS. Tentu saja berbekal dari pengalaman penulis
pada berbagai kiprah pembelajaran penanganan konflik tenurial kawasan hutan dan
pemberdayaan masyarakat di dalam dan sekitar kawasan hutan.
TORA dalam Kawasan Hutan
Tulisan ini hanya akan membahas terkait TORA dalam kawasan
hutan yang dicanangkan sedikitnya seluas 4.1 juta ha. Mengapa perlu ada sumber TORA dalam kawasan
hutan? Bagaimana agar kebijakan Reforma Agraria dalam kawasan hutan berkontribusi
terhadap penyelesaian masalah konflik tenurial?
Penulis memandang pentingnya sumber TORA dalam kawasan hutan,
setidaknya ada 2 alasan utama: (1) masalah legalitas dan legitimasi kawasan
hutan; dan (2) ketidak-adilan atau ketimpangan pemanfaatan kawasan hutan.
Pertama, masalah legalitas dan legitimasi kawasan hutan.
Pembentukan kawasan hutan di
Indonesia dilakukan melalui rangkaian kegiatan pengukuhan. Pengukuhan kawasan
hutan ini telah berakar dari kebijakan pemerintah kolonial Belanda. Pada akhir
abad ke-19 atau awal abad ke-20, pemerintah kolonial telah memulai pengukuhan
kawasan hutan di Hindia Belanda, khususnya di Pulau Jawa, Madura dan beberapa
tempat di Pulau Sumatra. Pengelolaan hutan pada masa itu berjalan atas
paradigma ilmu, kebijakan dan industri kehutanan modern yang dikenal sebagai scientific forestry (Safitri, M.A., et
all, 2015). Mazhab scientific
forestry mereduksi hutan hanya sebatas sumber daya, bahkan lebih ekstrim
lagi kayu, yang harus dimaksimalkan pemanfaatannya. Menciptakan batas kawasan
hutan, memisahkan hutan dari kehidupan masyarakat setempat dan ekonomi pedesaan
merupakan cara mudah bagi negara untuk mengontrol hutan (Lang dan Pye, 2001;
dalam Safitri, M.A., et all., 2015).
Berbagai studi dan kajian telah
mengindikasikan bahwa masalah konflik tenurial yang terjadi di Indonesia
merupakan warisan kebijakan kolonial Belanda yang berlanjut hingga kebijakan
nasional terkini. Dugaaan itu berasal
dari keyakinan bahwa konsep kebijakan penguasaan negara di masa Hindia Belanda
masih berlanjut hingga kini, perubahan-perubahan kebijakan di masa kemerdekaan
ini masih belum berjalan dengan baik. Studi kasus yang dilakukan di kabupaten Lebak menunjukkan, bahwa
ketidakpastian hukum yang berlaku atas penguasaan hutan berkontribusi terhadap
munculnya konflik tenurial. Putusan MK
No. 35 Tahun 2012 mengkonfirmasi hasil studi kasus itu. Salah satu penggugat
(pemohon) Judicial Review UU
Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999 adalah salah seorang “Olot” Kesatuan Masyarakat
Hukum Adat Kasepuhan Cisitu di kabupaten Lebak, Banten(Galudra, G., 2006).
Berdasarkan publikasi hasil
identifikasi desa di dalam dan sekitar kawasan hutan oleh Kementerian Kehutanan
dan Badan Pusat Statistik (BPS) pada tahun 2007 dan 2009 terdapat sekitar
25.863 desa di dalam dan atau berbatasan langsung dengan kawasan hutan. Menurut
data Podes (Potensi desa) tahun 2006 dan 2008 dalam publikasi tersebut,
terdapat luas desa hutan sekitar 88.942.792 ha dengan jumlah penduduk desa di
dalam dan sekitar kawasan hutan 37.197.508 jiwa. Dalam salah satu publikasi
CIFOR tentang kajian populasi penduduk dan kemiskinan di hutan Indonesia, ada
sekitar 48.8 juta orang tinggal pada lahan hutan negara dan sekitar 10,2 juta
diantaranya dianggap miskin. Selain itu ada 20 juta orang yang tinggal di
desa-desa dekat hutan dan 6 juta diantaranya memperoleh sebagian besar
penghidupannya dari hutan (Wollenberg, E. et. all., 2004).
Pertanyaannya: Apakah penduduk atau
masyarakat warga desa-desa yang terletak di dalam dan atau berbatasan langsung
dengan kawasan hutan tersebut tidak memiliki hak-hak kepemilikan yang legal
terhadap kebun, sawah, pemukiman, pekarangan dan hak-hak lain terkait dengan
sumber penghidupannya? Ketika paradigma
kawasan hutan masih tidak berubah dengan paradigma lama di era pemerintahan
kolonial (rezim penguasaan kawasan hutan negara), maka tidak bisa terelakkan
lagi terjadinya konflik hak-hak tenurial di dalam kawasan hutan tersebut.
Ketidakpastian legalitas dan
rendahnya legitimasi kawasan hutan juga dipicu oleh ketidakjelasan tata batas
antara kawasan hutan dan non kawasan hutan di tingkat tapak. Dalam proses
pengukuhan kawasan hutan ada tahapan penting sebagaimana diatur dalam Peraturan
Pemerintah (PP) No. 44 Tahun 2004, yakni tahapan proses penataan batas kawasan hutan.
Dalam tahapan penataan batas kawasan hutan itu ada tahapan pelaksanaan inventarisasi dan penyelesaian hak-hak
pihak ketiga yang berada di sepanjang trayek batas dan di dalam kawasan
hutan. Pertanyaannya: apakah tahapan
inventarisasi dan penyelesaian hak-hak pihak ketiga itu telah berjalan dengan
baik sesuai dengan prosedur penataan batas? Disinilah urgensi proses
Identifikasi dan inventarisasi Penguasaan, Pemilikan, Penggunaan dan
Pemanfaatan Tanah (IP4T) yang dicanangkan terkait penyediaan sumber TORA dalam
kawasan hutan.
Ketidakpastian legalitas dan
legitimasi kawasan hutan tersebut tidak hanya berdampak terhadap ketidakpastian
hak-hak masyarakat setempat, tetapi juga berimplikasi terhadap ketidakpastian
usaha investasi pembangunan di bidang kehutanan. Sebagai contoh ilustrasi pada
kasus IUPHHK-HTI PT. Finantara Intiga (PT. FI) di Kalimantan Barat dan PT Musi Husa Persada (PT. MHP) di
Sumatera Selatan. PT. FI memperoleh
konsesi berdasarkan SK Menteri Kehutanan Nomor 750/Kpts-II/1996 seluas 299.700
ha, namun pada kenyataannya setelah melewati kurun waktu sekitar 10 tahun
beroperasi sampai pada tahun realisasi penanaman pohon Akasia (baca: akuisisi
lahan) baru mencapai sekitar 41.000 ha atau hanya sekitar 13.7% dari luas
konsesinya. Konon menurut data perusahaan, pada areal
konsesi tersebut terdapat sekitar 160 kampung atau dusun dan penduduk yang
bermukim saat itu telah mencapai sekitar 25.000 KK (Emila W. Dan Suwito, 2006)).
Pertanyaannya: Mengapa bisa terjadi penerbitan areal IUPHHK-HTI di dalam lahan yang
menjadi sumber penghidupan warga masyarakat?
Penulis
bersama Tim Verifikasi Lahan dan Masyarakat dalam penanganan konflik tenurial pada
areal konsesi HTI PT.MHP di Sumatera Selatan juga memperoleh temuan, bahwa di dalam peta areal kerja (working area) PT.MHP tersebut ada desa-desa definitif dan kebun-kebun
masyarakat dan memiliki bukti kepemilikan yang sah berupa sertifikat hak milik.
Desa-desa definitif tersebut merupakan eks Program Transmigrasi Umum yang
populer dengan sebutan Trans Palembaja di kecamatan Kikim Timur, kabupaten
Lahat. Konon keberadaan desa eks program Transmigrasi itu lebih awal dari PT.MHP.
Penempatan awal warga peserta program Transmigrasi tersebut pada tahun 1982 dan
telah menjadi desa-desa definitif pada tahun 1991. Mengapa bisa terjadi
benturan antar program pemerintah?
Pada saat ini telah diterbitkan
instrumen kebijakan, yakni Peraturan Presiden (Perpres) Nomor 88 Tahun 2017
tentang Penyelesaian Penguasaan Tanah dalam Kawasan Hutan (PPTKH). Perpres ini
merupakan pengganti dari Peraturan Bersama Empat Menteri tentang Tata Cara
Penyelesaian Penguasaan Tanah di dalam
Kawasan Hutan yang lahir di penghujung era Pemerintahan Presiden Susilo Bambang
Yudoyono dan Wakil Presiden Budiyono.
Perber Empat Menteri tersebut tidak operasional alias “mandeg,” karena sebagian
ada yang menganggap tidak memiliki status hukum yang mengikat kuat. Ini tentu merupakan tantangan bagi
kepemimpinan Presiden Jokowi – JK, bagaimana agar Perpres PPTKH ini berjalan
efektif susai dengan mandat yang telah dicanangkan dalam RPJMN 2015-2019? Kebijakan
ini juga bisa menjadi landasan operasional bagi dunia usaha pemanfaatan hasil
hutan sebagai instrumen penyelesaian konflik pada wilayah areal kerjanya.
Kedua, ketidak-adilan atau ketimpangan pemanfaatan kawasan hutan
Akhir-akhir ini kita sering
mendengarkan penyebutan kata ketimpangan, kesenjangan dan pemerataan semakin
intensif disampaikan oleh Presiden dan pejabat menteri Kabinet Kerja. Dalam dokumen Strategi Pelaksanaan Reforma
Agraria 2016-2019 (KSP, 2016) disebutkan, bahwa konsentrasi penguasaan
tanah/lahan merupakan penyebab utama lahirnya ketimpangan agraria. Laju investasi modal telah
diikuti perubahan status kawasan hutan dan kuasa atas tanah. Mendasarkan pada
data BPS 2014, Indeks kepemilikan lahan semakin timpang mencapai angka 0,72
pada tahun 2013. Pengaturan kawasan hutan maupun perubahan peruntukan menjadi
hutan produksi, perkebunan hingga penerbitan izin usaha pertambangan telah
menyebabkan banyak desa di kawasan hutan kehilangan akses terhadap sumber
kehidupan mereka yang sebelumnya ada di hutan.
Sampai tahun 2014, setidaknya terdapat 531 konsesi hutan skala
besar yang diberikan di atas lahan seluas 35,8 juta hektar, sedangkan di sisi
lain hanya terdapat 60 izin HKm, HD, dan HTR yang dimiliki oleh 257.486 KK
(1.287.431 jiwa) di atas lahan seluas hanya 646.476 hektar. Publik semakin
tercengang setelah mengetahui dari penyataan Menteri LHK, bahwa 30% hutan
Indonesia dikuasai oleh 25 konlomerat (www.beritasatu.com/kesra/402702/menteri-lhk-30-hutan-indonesia-dikuasai-30-konglomerat.html ).
Realitas ketimpangan pemberian izin-izin pemanfaatan sumber
daya hutan kepada badan-badan usaha tersebut telah mengakibatkan setidaknya
timbulnya tiga masalah utama, yaitu ketimpangan penguasaan lahan, konflik agraria dan
pengelolaan sumber daya alam, serta kerusakan hutan dan lingkungan.
Kantor Staf Presiden telah menyusun
Strategi Nasional Pelaksanaan Reforma Agraria
(PELRA) dengan merujuk pada Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat RI
Nomor IX Tahun 2001 (TAP MPR RI No.IX/MPRRI/2001) tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam sebagai konsesus nasional di awal era reformasi
untuk mengatasi tiga masalah utama tersebut.
Pertanyaannya: Apakah Kementerian/Lembaga dalam menyusun Rencana Kerja
Pembangunan (RKP) juga telah mengacu pada Stranas PELRA besutan KSP tersebut?
Apakah badan-badan usaha pemegang izin skala besar akan memanfaatkan momentum
ini?
Kementerian
LHK telah menerbitkan instrumen kebijakan yang memberikan peluang bagi para
pemegang izin usaha usaha pemanfaatan hasil hutan pada hutan produksi dalam
rangka peningkatan efektifitas tata kelola hutan. Peraturan tersebut adalah
Peraturan Menteri LHK Nomor 45/Menlhk/Setjen/HPL.0/5/2016 tentang Tata Cara Perubahan Luasan Areal Izin Usaha Pemanfaatan Hasil
Hutan Pada Hutan Produksi. Kebijakan ini berpotensi memfasilitasi penyelesaian
konflik tenurial sebagai akibat dari tumpang tindih perizinan, sekaligus
menjadi intrumen penting dalam strategi pelaksanaan Reforma Agraria di dalam
kawasan hutan, memfasilitasi penyediaan sumber TORA dari dalam kawasan
hutan. Pertanyaannya: Apakah para
pemegang izin usaha telah memanfaatkan Peraturan itu untuk meningkatkan efektifitas
dan efisiensi usahanya sebagai perwujudan tata kelola hutan yang baik? Atau
akan tetap bergeming mempertahankan
luasan areal konsesinya sesuai dengan SK yang diterbitkan?
Disamping itu, Permen LHK P.83/2016
juga memberikan ruang untuk kerjasama antara pemegang izin atau hak kelola
dengan masyarakat setempat, yakni melalui skema Kemitraan Kehutanan. Skema Perhutanan Sosial pada areal kawasan
hutan yang telah dibebani hak atau izin pemanfaatan berpotensi memperkecil
ketimpangan distribusi manfaat melalui berbagi sumber daya. Selain kegiatan kerjasama yang berbasiskan
lahan (areal kawasan hutan), kegiatan kemitraan kehutanan juga dapat
dikembangkan untuk peningkatan nilai ekonomi produk-produk masyarakat dari non kawasan
hutan (off-farm).
Ada anggapan bahwa
kebijakan RA-PS yang digulirkan oleh Presiden Jokowi itu justru akan mengancam
profesionilsme rimbawan. Sungguhkah demikian? Berikut pandangan Prof. San Afri
Awang (Prof. SAA), seorang akademisi yang telah mendapatkan kepercayaan
mengemban amanat pada beberapa posisi penting di Kementerian Kehutanan dan atau
LHK. Prof. SAA menuturkan, bahwa rimbawan
Indonesia harus berani ambil posisi dalam pengurusan sumberdaya hutan Indonesia
melalui kalkulasi strategis terhadap luasan hutan Indonesia yang benar-benar
secara scientific based dapat
dipertanggung jawabkan. Pengurusan dan pengelolaan hutan ke depan harus
didasarkan pada kajian-kajian ilmu pengetahuan (scientific based), bukan sepenuhnya bersandar pada justifikasi
profesionalisme. Tafsir atas profesionalisme tidak cukup hanya dengan
“berijazah sarjana kehutanan atau lainnya”, tetapi harus lebih dari itu bahwa
pengetahuan dari waktu ke waktu terus mengalami perkembangan, dan perkembangan
ilmu pengetahuan hanya akan terjadi jika didasarkan atas penelitian-penelitian
pada dunia nyata (http://sanafriawang.staff.ugm.ac.id).
Perhutanan Sosial 12.7 juta ha
Tulisan ini tidak akan mengupas latar
belakang kemunculan angka 12.7 juta ha yang menurut beberapa pihak dinilai tidak
realistis, tetapi menyampaikan pandangan terhadap isu-isu penting. Dua isu
penting yang menonjol belakangan ini, yaitu (1) Perhutanan Sosial sebagai aksi
korektif (corrective action); dan (2)
Perhutanan Sosial di wilayah kerja Perum Perhutani.
Pertama, Perhutanan Sosial sebagai
aksi korektif (corrective action)
Ketidak-adilan atau ketimpangan
pemanfaatan kawasan hutan sebagaimana diuraikan di atas merupakan pertimbangan
utama dalam melakukan koreksi terhadap kebijakan dan program kehutanan yang
telah berjalan selama ini. Mirip dengan pandangan forestry science, definisi “hutan” yang menyatakan hanya “sekumpulan
pohon-pohon” dalam UU Kehutanan No.41/1999 dan berbagai literatur telah menjadikan
banyak produk kebijakan nasional misleading.
Ini pandangan konvensional yang memang menjadikan hutan untuk dieksploitasi
kayunya (Wiratno, 2016). Dan pandangan itu juga telah berimbas terhadap
munculnya fenomena konglomerasi penguasaan hutan dalam penerbitan perizinan
pemanfaatan hasil hutan. Jelas ini bertentangan dengan amanah UUD ’45 pasal 33
ayat (3), bahwa bumi, air dan kekayaan
yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan digunakan untuk
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat (bukan untuk segelintir konglomerat).
Sebenarnya Pasal 3 UU Kehutanan
No.41/1999 telah memberikan penegasan, bahwa
penyelenggaraan kehutanan bertujuan untuk sebesar-besar kemakmuran
rakyat yang berkeadilan dan berkelanjutan dengan menjamin distribusi manfaat
yang berkeadilan dan berkelanjutan. Namun, produk-produk kebijakan kehutanan
dan implementasinya masih belum beranjak dari paradigma “hutan” seperti warisan
kebijakan kolonial. Inilah yang
dimaksudkan sebagai corrective action
dan perlu terobosan baru melalui Inovasi kebijakan Perhutanan Sosial.
Kedua, Perhutanan Sosial wilayah
kerja Perum Perhutani.
Jagat hutan Jawa belakangan ini
diwarnai oleh hiruk-pikuk perbincangan tentang Permen-LHK P.39/2017 tentang
Perhutanan Sosial di Wilayah Kerja Perum Perhutani. Masing-masing pihak yang
pro dan yang kontra memiliki argumentasi yang seolah tak terbantahkan. Bahkan
saat ini ada pihak yang sedang mengajukan gugatan Judisial Review terhadap
P.39/2017 ke Mahkamah Agung (MA).
Sebelum terbit kebijakan baru itu,
Perhutanan Sosial di wilayah kerja Perum Perhutani juga telah diatur pada
Bagian Ketentuan Peralihan Permen LHK P.83/2016 Pasal 65 huruf (k). Kegiatan
Pengelolaan Hutan Bersama Masyarakat (PHBM), yang dilaksanakan di areal Perum
Perhutani dilaksanakan sesuai dengan Peraturan Menteri ini (P.83/2016). Skema yang diatur untuk penyesuaian PHBM dalam
peraturan ini adalah Kemitraan Kehutanan.
Beeberapa argumen pihak yang kontra
diantaranya; (a) Menabrak aturan yang ada, terutama PP No.6/2007 jo PP
No.3/2008 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, serta
Rencana Pemanfaatan Hutan dan PP No.72/2010 tentang Perusahaan Umum (Perum)
Kehutanan Negara; (b) berpotensi menimbulkan konflik horisontal; dan (c)
Berpotensi menimbulkan kerusakan hutan dan bencana lingkungan.
Sedangkan pihak yang pro terhadap
P.39/2017 mendasarkan pada: (a) penilaian atau hasil kajian terhadap
pelaksanaan PHBM yang masih tidak mampu memperbaiki kondisi hutan pada beberapa
wilayah di areal kerja Perum Perhutani; (b) masih lemahnya pemahaman petani
hutan anggota LMDH terhadap PHBM, meskipun program PHBM telah digulirkan dalam
kurun waktu lebih dari 15 tahun; dan (c) adanya temuan dan indikasi penyimpangan
pelaksanaan PHBM hanya memberikan keuntungan kepada para elit atau oknum
tertentu, baik dari unsur oknum Perhutani maupun oknum LMDH.
Penulis tidak mengajak untuk larut
pada perdebatan pro dan kontra tersebut. Keberadaan perbedaan pandangan itu
justru harus dijadikan bekal atau bahan untuk perrubahan ke depan, baik untuk
perbaikan rumusan kebijakannya ataupun memberikan kontrol dalam implementasinya,
agar tidak mengulang terjadinya penyimpangan seperti pada pelaksanaan PHBM
sebelumnya.
Terkait dengan pandangan bahwa
P.39/2017 menabrak aturan yang lebih tinggi (PP), bahwa pada saat ini kedua PP
yang “ditabrak” itu sedang dalam proses perubahan. Penerbitan P.39/2017 ini bisa
merupakan bagian dari corrective action atau tindakan koreksi
terhadap kebijakan yang gagal mengantarkan terwujudnya tata kelola hutan yang
berkeadilan dan berkelanjutan.
*) Anggota Kelompok Kerja
Percepatan Perhutanan Sosial (Kemitraan bagi Pembaruan Tata
Pemerintahan/Partnership for Governance Reform). Sekretaris Pelaksana Pokja
Pemberdayaan Masyarakat (2008-2015); Koordinator Eksekutif Working Group on
Forestland Tenure/WG-Tenure (2004-2008).
Komentar
Posting Komentar